生態(tài)文明管理體制改革提上日程
發(fā)布者：賈紅輝 張凡 申劍麗 發(fā)布日期：2014-02-16 點擊次數(shù)：1183326
目前，國家在中央全面深化改革領(lǐng)導小組下設(shè)經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組，生態(tài)文明體制改革已經(jīng)箭在弦上。
“生態(tài)文明體制改革主要有三個重點：健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，核心是建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制；完善自然資源監(jiān)管體制，核心是建立統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責的行政部門，并使其同前者形成一種相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督的管理體制架構(gòu)；改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，核心是建立獨立監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。”全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對21世紀經(jīng)濟報道記者分析。
王鳳春亦強調(diào)，在強化政府自然資源保護部門統(tǒng)一監(jiān)管和環(huán)境保護部門獨立監(jiān)管與行政執(zhí)法的職能和能力同時，更需要進一步公開政府信息，建立健全社會組織與公民個人參與政府行政決策和監(jiān)督政府行政行為的制度，增強各類非政府組織和基層自治組織參與資源與生態(tài)環(huán)境管理的能力，逐步建立和形成社會治理體制機制，并與政府部門形成相互配合、相互監(jiān)督的“協(xié)同治理”的格局。
王鳳春近期完成《生態(tài)文明建設(shè)的體制改革與法律保障》研究課題，該課題為中科院即將出版的2014年中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告的一部分。為此21世紀經(jīng)濟報道專訪了王鳳春。
對自然資源資產(chǎn)進行分類管理
《21世紀》：目前，資源管理體制的權(quán)限，分散在各個部門。那么，如何建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制？
王鳳春：目前各有關(guān)資源與生態(tài)環(huán)境保護管理部門都有相應的行政管理和資產(chǎn)的管理職能，其中資產(chǎn)管理主要包括資產(chǎn)用途規(guī)劃分類、資產(chǎn)登記、確權(quán)發(fā)證（包括核發(fā)取水許可證等）、統(tǒng)計核算、出讓轉(zhuǎn)讓、收取出讓金或者使用費等，相當于行使國有資源的代理權(quán)和集體資源的監(jiān)管權(quán)。
目前各項資源保護法律普遍規(guī)定自然資源國家所有權(quán)由國務院代理，實際上是授權(quán)國務院行使國有自然資源資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項管理權(quán)。改革自然資源資產(chǎn)管理體制，可以在現(xiàn)行有關(guān)國務院代理的法律規(guī)定基礎(chǔ)上，對各類資產(chǎn)要明確代理或者托管主體，明確規(guī)定各類國有自然資源資產(chǎn)由哪一級或者哪些機構(gòu)代理，建立和形成具體可操作的代理或者托管體制。這里如何合理設(shè)置代理或者托管體制，關(guān)鍵是如何對自然資源資產(chǎn)進行合理的分類。
《21世紀》：具體來說，如何對各類自然資源資產(chǎn)進行分類管理？
王鳳春：從國家角度來看，對用于商業(yè)目的自然資源資產(chǎn)，基本目的是促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并獲取相應的公共收益，包括直接出讓資產(chǎn)的收益和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的稅收收入；對公共公益目的的資產(chǎn)，基本目的是提供基礎(chǔ)性、公共性生態(tài)服務，保障國家的生態(tài)安全和經(jīng)濟安全。對前者顯然要按照商業(yè)資本經(jīng)營原則管理；對后者顯然要用公共管理的原則管理。
從當前各種自然資源管理體制的實際情況來看，可以先把國有商業(yè)性自然資源資產(chǎn)管理分離出來，并統(tǒng)一按國有收益性資產(chǎn)管理的原則進行管理和考核。對公共性和公益性很強的自然資源資產(chǎn)，如自然保護區(qū)、森林公園、國有公益林等，是從行政部門分離出來統(tǒng)一按國有公益性資產(chǎn)管理的原則進行管理和考核，還是發(fā)揮資源管理部門的專業(yè)管理能力保留在部門內(nèi)進行管理，各有利弊，可能還需要進行深入研究和評估。在這里，關(guān)鍵并不在于是用一個部門管還是用兩個部門管，關(guān)鍵是要把公共性、公益性資產(chǎn)同商業(yè)性資產(chǎn)區(qū)分開來，按照不同目標和原則管理。
對自然資源資產(chǎn)管理，有各種不同的方案，包括設(shè)置專門的自然資源資產(chǎn)管理委員會，在資源管理部門內(nèi)設(shè)獨立的資產(chǎn)管理機構(gòu)，或設(shè)置專業(yè)資產(chǎn)管理公司。但從目前自然資源資產(chǎn)管理和收益分配的現(xiàn)狀來看，絕非是簡單地設(shè)置獨立的資產(chǎn)管理機構(gòu)或者經(jīng)營機構(gòu)。
目前，建設(shè)用地等商業(yè)性資產(chǎn)的管理和運營收益多在地方市縣一級，且成為地方政府收入的主要組成部分，在保留地方管理和運營收益的基本格局下，在中央一級設(shè)立資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，主要職能是對自然資源資產(chǎn)實行統(tǒng)一登記、核算，對資產(chǎn)營運實行統(tǒng)一監(jiān)督和考核。在地方分別設(shè)立專業(yè)性或者區(qū)域性資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)和資產(chǎn)運營機構(gòu)或者經(jīng)營公司，體制轉(zhuǎn)換和改革的難度相對較小。
自然保護區(qū)、公益林等公共公益性的資產(chǎn)，其效益主要體現(xiàn)為全國性、區(qū)域性公共生態(tài)服務效益上，且財政支出的責任比較大，可以適當上收管理權(quán)，在國務院有關(guān)自然資源管理或者環(huán)境保護部門下建立全國性統(tǒng)一的管理體系，如逐步整合各類自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風景名勝區(qū)等，組建統(tǒng)一的國家公園管理體系。
理順資源與生態(tài)保護體制
《21世紀》：在建立和形成統(tǒng)一的自然資源管理體制的目標下，如何厘清中央和地方的行政事權(quán)關(guān)系？
王鳳春：目前自然資源與生態(tài)環(huán)境保護的管理職能分散在各個部門，按照積極穩(wěn)妥實施大部制的行政體制改革的總體思路，對這些部門適當合并和重組勢在必行。
近年來，各方已經(jīng)提出了一些方案，如2011年中國工程院和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布的中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究報告，就提出了整合環(huán)境、資源和生態(tài)保護等職能的大環(huán)境部的方案，相近的也有歷次行政體制改革中屢次提出的大國土資源部方案。目前，部分資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專家贊同污染防治和生態(tài)保護組合方案；部分專家則贊成資源保護和生態(tài)保護組合方案；也有部分專家贊同環(huán)境、資源和生態(tài)保護組合的方案，但這一超級部門方案調(diào)整范圍過大，綜合管理和專業(yè)化管理的矛盾比較突出，部門合并帶來的行政協(xié)調(diào)成本下降可能會被內(nèi)部行政協(xié)調(diào)成本的上升所抵消。
從近期來看，污染防治職能適當集中和自然資源管理職能適當集中的方案比較可行，關(guān)鍵是相關(guān)的生態(tài)保護職能如何配置，是放到自然資源管理部門還是環(huán)境保護部門，還需要認真研究論證。從生態(tài)系統(tǒng)和污染防治的整體性來看，兩個方面都與生態(tài)保護密切相關(guān)，但從現(xiàn)有部門職能和能力而言，自然資源管理部門可能更具專業(yè)能力來行使領(lǐng)土范圍內(nèi)國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復。
《21世紀》：能否介紹一下中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究課題組關(guān)于環(huán)境管理體制的構(gòu)想？
王鳳春：該課題組提出了近期、中期和長期三個改革思路。近期（2008-2020）的具體改革思路是，整合水污染防治，實行城市、陸地、海洋的水污染防治協(xié)同治理；整合固體污染物治理；加強環(huán)境保護部在氣候變化應對中作用。中期（2020-2030）的具體改革思路是整合分散在各部委的生態(tài)保護職能，并對國家環(huán)保部門進行調(diào)整，使得生態(tài)保護與污染防治相統(tǒng)一；相應改革國家環(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，帶動環(huán)境保護與生態(tài)保護的縱向協(xié)調(diào)；進一步加大國家環(huán)保部門在環(huán)境事務方面對其他部委的協(xié)調(diào)職能，使得其他部委的決策能夠符合環(huán)境保護的要求。長期的具體改革思路是整合與環(huán)境、生態(tài)相關(guān)的重要資源；利用可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的思路促進資源的使用和開發(fā)；促進農(nóng)業(yè)部門、土地部門等其他資源部門的生態(tài)保護和環(huán)境保護意識。
設(shè)置獨立監(jiān)管與執(zhí)法體制
《21世紀》：在上述體制改革措施基礎(chǔ)上，我們應該如何研究設(shè)置獨立監(jiān)管和行政執(zhí)法體制，包括跨行政區(qū)域污染防治和流域污染防治的獨立監(jiān)管和行政執(zhí)法體制？
王鳳春：從目前環(huán)境保護體制機制來看，缺乏對污染防治的獨立監(jiān)管和行政執(zhí)法職責及相應能力是一個重大體制弊端。為了強化獨立監(jiān)管和行政執(zhí)法的職責與能力，環(huán)境保護部門一直試圖構(gòu)建“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的監(jiān)管體制。但從當前生態(tài)文明體制改革的方向來看，至少需要做好四方面的基礎(chǔ)工作。
一是進一步整合各部門污染防治方面的職能，把目前仍然分散在各部門的環(huán)境污染防治的行政監(jiān)管職能進一步整合到環(huán)境保護部。
二是以環(huán)境保護部門為主，在統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范與標準、統(tǒng)一規(guī)劃和布局的前提下，整合各部門環(huán)境監(jiān)測和信息網(wǎng)絡(luò)，建立統(tǒng)一服務于各級政府和社會公眾的環(huán)境監(jiān)測和信息網(wǎng)絡(luò)平臺。
三是建立和健全中央政府監(jiān)督地方政府實施法律和國家規(guī)劃的體制機制，包括進一步強化現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境保護督查機構(gòu)，增強其協(xié)調(diào)處理跨行政區(qū)域污染防治的職能。根據(jù)環(huán)境污染的區(qū)域性特征，建立和強化省際聯(lián)合、部門聯(lián)動的聯(lián)防聯(lián)控體制，研究探索劃定跨行政區(qū)域的空氣質(zhì)量控制區(qū)或管理區(qū)，由中央政府相關(guān)部門同有關(guān)地方政府負責人組成管理委員會或領(lǐng)導小組，擔負區(qū)域規(guī)劃和重大問題的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，著力構(gòu)建區(qū)域“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一實施”的體制機制；重組流域管理機構(gòu)，組建由中央政府有關(guān)部門、地方政府組成的流域委員會，擔負流域規(guī)劃和重大問題的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，把現(xiàn)有隸屬水利部的流域委員會改組為其執(zhí)行機構(gòu)，真正建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一實施”的流域綜合管理體制機制。
四是按照“權(quán)責匹配，重心下移”原則，合理劃分中央政府和地方政府在污染防治方面的職責，凡屬全國性法律法規(guī)、標準、政策和規(guī)劃制定，國際條約履行，跨越區(qū)域、流域污染防治以及危害較大和影響較深的環(huán)境問題處理（如核污染防治），保留為中央政府職責，其他都應下放地方政府管理并保留中央政府監(jiān)督的權(quán)力。
--來源：【21世紀經(jīng)濟報道】